当时，法律保留原则的法理逐渐在我国兴起，但制度尚未确立。

[38]对复议前置的未履行法定职责到底应采用哪种解释?作者主张采用明示的未履行法定职责。从对省级计划生育条例的检索统计发现，各地的地方性法规普遍偏好设定复议前置。

复议前置以前置为重心，把行政复议作为行政诉讼的法定必经程序，为公民行使诉权、为法院行使案件主管权设定了法定条件，是行政诉讼制度的组成部分。与公共秩序相同的是国家安全。[35]参见杨建顺:《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第696页。三、复议前置的行政行为种类（一）《行政复议法》前的复议前置行政行为1.税收、金融、治安、安全和国境行政行为。[17]因此，主要国家的通例是复议前置受行政诉讼法的约束。

还没有把调解、仲裁从行政行为中分离出来，对其与行政争议一样设定了复议前置。上述原则体现在制定法中，包括国会法律和政府规章。另一方面，立法者可以为了提升公共治理能力，或者为了使行政权力有法可依而扩张处罚种类。

[88]类似的见解，参见李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评中华人民共和国行政处罚法(修订草案)》，载《法商研究》2020年第6期，第6页。[85]第二，典型的非处罚行为。反之，如果不是行政处罚，便不宜将其纳入行政处罚种类之中。[41]正是在这种历史背景下，20世纪初，高尔德施密特(Goldschmidt)系统性地提出了行政罚与刑事罚区别的学说，他将不法行为区分为侵犯法益的刑事犯与侵犯行政利益的行政犯，进而提出对行政犯科处行政罚的主张。

综上，从立法政策角度分析，行政处罚之外延不宜过大。关于禁业规定，参见童策：《刑法中从业禁止的性质及其适用》，载《华东政法大学学报》2016年第4期，第138页。

[31]行政主体做出的减损权益之行为均应受《行政处罚法》调整。虽然行政处罚也具备一般预防和特殊预防的未来性效果，但是仍然以报应论为主要目的。公共治理能力之提升与扩张行政处罚种类并无直接关系，用不用能不能用与是否作为处罚来用是不同维度的问题。[38]见前注[16]，曹鎏文，第35页。

另外，任何人都没有违法生产经营的权利，停止和改正违法行为乃当然之理，因而责令停产停业、责令关闭等责令类行为也没有对违法者科处额外负担，其目的也不是谴责违法行为，而是制止、纠正违法行为。这一定义突出了科处额外负担和惩戒这两项基本要素，值得肯定。另外，新法规定的行政处罚种类与行政命令行为相互交叉、边界不明。另外，仍有部分学者认为责令改正、责令恢复原状等措施在性质上属行政处罚(行为罚)，参见张淑芳：《行政处罚法修订应拓展处罚种类》，载《法学》2020年第11期，第91页。

[16]由于新型行为措施类型的出现和旧法在处罚种类上采用的名称列举方式，旧法第8条规定的处罚种类已被架空，应该根据处罚的功能、目的和性质来划分行政处罚，将降低信用、禁止入市等行为纳入行政处罚。见前注[33]，王贵松文，第24页。

[37]然而，也有观点认为，即使行为措施的目的不在于对违法行为人进行非难，只要其属于因违反行政秩序而科处的不利益行为，并导致相对人权利被限制或者克减，就可将其认定为制裁。有学者认为，相对人的某种行为是否具有违法的性质，本身便是模糊的，被行政处罚法第8条明文列举的行政处罚种类是否都具有施加‘额外不利效果的性质也引发质疑，因此以‘制裁性作为界定某种行政措施是否属于行政处罚的标准，既不明确，又难与实定法体系相融贯。

[9]参见章志远、鲍燕娇：《作为声誉罚的行政违法事实公布》，载《行政法学研究》2014年第1期，第49页。除行政处罚之外，还有行政命令、行政指导、行政诱导措施等行使狭义行政管理权之行为措施。见前注[36]，黄海华文，第35页。从这一点来看，扩张论并非完全没有意义。[65]然而，进入20世纪70年代之后，伴随着环境公害治理、消费者权益保护等新任务的出现，反则金、课征金等新型行政手段陆续出现并不断强化，行政处罚权再次受到重视。关于行为措施的救济，行政处罚和行政命令均属于行政诉讼的受案范围，二者在审理、判决上并无本质差别，[94]自然也无必要强行扩大处罚种类。

王贵松：《论行政处罚的责任主义》，载《政治与法律》2020年第6期，第12页。[10]宋华琳：《禁入的法律性质及设定之道》，载《华东政法大学学报》2020年第4期，第50页。

提升公共治理能力需要的是在各个单行实体法中授权行政机关配备治理工具，而《行政处罚法》只是对这些治理工具的程序性规范和约束。[54]我国《刑法》也采取了二元主义。

然而，由于犯罪行为与秩序罚行为界限不明、行政处罚程序与救济规则缺失，行政处罚沦为纳粹的统治工具。[48]也就是说，刑罚是以报应和非难为内容，而保安处分仅以预防未来犯罪的危险为目标，因而二者在性质上是不同的。

[7]张晓莹：《行政处罚视域下的失信惩戒规则》，载《行政法学研究》2019年第5期，第141页。最后，也是最重要的，从长远来看，我们应该在准确把握处罚内涵，并且理顺《行政处罚法》与其他行政法律规范——特别是未来可能制定的行政程序法乃至行政法总则——的关系上，逐步限缩处罚种类，最终确立少而精的处罚种类。此外，没收违法所得同时出现在行政处罚种类条文和行政命令条文也让人产生不解。因此，扩张行政处罚种类便具备一种提供法律规范的现实意义。

而且，像责令停止行为和责令停产停业，制裁目的的违法事实公布和信息公开目的的违法事实公布这些本身极为接近的行为措施，一部分可以适用变更判决，一部分不可以适用变更判决，不仅其合理性值得怀疑，而且也会给实践中的法律适用带来困扰。[75]参见洪家殷：《行政罚法论》，五南图书出版股份有限公司2006年版，第13页。

[62]时至今日，行政处罚还具备了维持刑罚处罚的最后性和保障刑法谦抑性的功能和意义。三、行政处罚的内涵与处罚种类界定行政处罚的内涵是分析处罚种类外延的前提。

[32]赞成论者则认为只有对违法行为人科处额外负担的行为才具备制裁性。行政处罚适用的法律规则具有鲜明的特色。

[71]见前注[3]，黄锫文，第162页。行使狭义行政管理权可使用的行政手段非常丰富，典型手段包括下令、免除、许可、禁止等命令性行为和特许、剥权、认可等形成性行为。[30]参见马怀德：《行政处罚法修改中的几个争议问题》，载《华东政法大学学报》2020年第4期，第8页。[79]但是，新法第9条列举的具体处罚种类并不完全符合其第2条规定的行政处罚内涵。

[6]参见王学辉、王亚栋：《论作为行政处罚种类的交通违法记分》，载《西部法学评论》2019年第3期，第52—53页。依据责令改正的意思表示内容，我们可以将其分为责令停止违法行为和责令恢复原状两个阶段。

因而，吊销许可证件、暂扣许可证件、公布违法事实、行政黑名单等中间类型行为也可以排除在处罚类型之外。本文将尝试对处罚种类问题进行分析，不辞浅薄，以求教于方家。

[27]学理上各种观点的侧重点有所不同，但是基本都将行政处罚理解为一种制裁，认为制裁性是行政处罚的本质要素。[59]山本隆司?行政制裁の基礎的考察?長谷部恭男等編『現代立憲主義の諸相』(有斐閣，2013年)255頁参照。